По мнению разработчиков перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, августовский кризис 1998 г. показал эффективность казначейской системы. Средства на лицевых счетах, находившиеся в казначействе, не пострадали, в то время как коммерческие банки не смогли обеспечить их должную защиту. В действительности защиту бюджетных средств обеспечил Банк России как непосредственный их владелец. Казначейство - банковский клиент, права которого особым образом не были защищены .
Ссылаясь на мировой опыт и практику функционирования отечественной финансовой системы, инициаторы проекта перевода федерального бюджета на новую систему исполнения как первого этапа по установлению контроля Правительства РФ за государственными финансами, по-видимому, преследовали иные цели. Отечественная практика показала, что бюджетные средства должны находиться в Государственном Банке (Банке России), который, являясь одним из органов финансового управления и совершая банковские операции, исполняет также и функцию кассира. Восстановление института государственного казначейства было необходимо только для обеспечения соблюдения принципов бюджетного устройства - единства касс и совокупного покрытия расходов.
Согласно п. 46 Инструкции "О порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета" , утвержденной Приказом Минфина России от 31.12.2002 N 142н, кассовый расход средств федерального бюджета состоит из следующих процедур:
- передачи органом Федерального казначейства в учреждение банка, в котором он имеет счет, расчетных и кассовых документов, оформленных на основании представленных получателями денежных средств платежных документов;
- списания учреждением банка сумм платежей со счета органа Федерального казначейства;
- отражения органом Федерального казначейства на лицевом счете получателя бюджетных средств проделанной операции в соответствии с показателями бюджетной классификации РФ.
Таким образом, переход со смешанной системы финансирования на казначейскую означает только появление промежуточного "бухгалтера" между получателем и банком, которому получатель передает право обладания банковским счетом. Гарантии исполнения обязательства со стороны государства здесь нет никакой. Неплатежеспособность коммерческого банка, как и в предыдущий период, влечет недофинансирование и рост кредиторской задолженности получателя бюджетных средств.
Последовательный анализ этого документа дает интересные результаты.
1. Согласно ч. 3 п. 2 данной Инструкции организация, находящаяся в ведении главного распорядителя или распорядителя средств, имеет право не на требование к бюджетной кассе, а на "принятие денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств бюджета". Таким образом, получатель бюджетных средств, как и во времена административно-командной экономики, рассматривается органами публичной власти не в качестве кредитора казны, но как ее дебитор, который на основании п. 2 ст. 163 Бюджетного кодекса РФ обязан "эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением".
2. Термин "право требования" современное финансовое законодательство по отношению к получателю вообще не применяет, заменяя его правом на "своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации" (п. 1 ст. 163 Бюджетного кодекса РФ). Следовательно, гражданско-правовой статус бюджетных учреждений и иных получателей бюджета приобретает заметные отличия по сравнению со статусом некоммерческих организаций, не имеющих отношений с бюджетом. В частности, на основании п. 3 ст. 3 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация вправе в установленном порядке открывать счета в банках на территории Российской Федерации и за пределами ее территории. Бюджетное учреждение, являющееся видом некоммерческой организации, согласно ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, этого права лишено.
В соответствии с п. 1 Положения "Об особенностях расчетно-кассового обслуживания подразделениями расчетной сети Банка России и кредитными организациями (филиалами) счетов органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в условиях открытия главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств лицевых счетов в органах Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации", утвержденного 20.05.2006 ЦБ РФ N 257-П и Минфином России N 46н , получатели бюджетных сумм при полном переходе на обслуживание в органы Федерального казначейства закрывают открытые в банках счета по учету средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
В соответствии с Бюджетным кодексом Федеральное казначейство является органом государственной власти Российской Федерации, наделенным полномочиями по кассовому исполнению федерального бюджета и кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, органы Федерального казначейства выступают в роли трех субъектов бюджетного учета:
- главного распорядителя (распорядителя), получателя бюджетных средств;
- органа, организующего исполнение федерального бюджета;
- органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
и используют все счета единого Плана счетов.
Среди основных проблем, создающих затруднения в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, можно выделить следующие :
- отсутствие достоверной информации о технической готовности финансовых органов муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, плохое качество каналов связи, недостаточная квалификация персонала на местах;
- отсутствие утвержденных в установленном порядке бюджетов отдельных муниципальных образований и утвержденных администраторов неналоговых поступлений муниципальных образований, а также отсутствие кодов бюджетной классификации, закрепленных за этими администраторами;
- отсутствие регистрации в налоговых органах отдельных органов местного самоуправления муниципальных образований, имеющих самостоятельные бюджеты (отсутствуют ИНН и КПП);
- незакрытие отдельными финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований счетов, открытых им в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях по учету средств бюджета, и перечисление налогоплательщиками и контрагентами средств на указанные счета;
- непредставление отдельными финансовыми (уполномоченными) органами сводных реестров главных распорядителей, распорядителей, получателей средств местного бюджета и изменений к ним либо их представление без присвоения идентификационных номеров получателям бюджетных средств.
Основным вопросом реализации концепции реформирования бюджетного процесса в России является внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Внедрение БОР на уровне федерального ведомства - важная задача, поскольку одним из ее главных отличительных признаков служит принцип формирования бюджета "сверху вниз". Это означает, что бюджетный процесс начинается с определения бюджетно-политических целей (приоритетов), которые затем декомпозируются с применением программно-целевого метода распределения расходов .
Данное направление развития становится логичным продолжением курса на перераспределение полномочий участников бюджетного процесса, проводимого Президентом и Правительством Российской Федерации, цель которого - сделать каждое федеральное ведомство эффективно функционирующим элементом сектора государственного управления, ключевым участником бюджетного процесса.
Рассмотрим процесс реализации мероприятий в рамках внедрения БОР на примере Федерального казначейства (Казначейства России). Соответствующая работа ведется в Казначействе России по следующим основным направлениям:
- организационному;
- финансовому;
- контрольному;
- кадровому.
В организационном аспекте реализуются следующие мероприятия:
- осуществляются долгосрочное планирование деятельности Казначейства России и своевременная корректировка соответствующих планов (на основе декомпозирования перспективных целей и задач ведомства), формализуемых в виде БОР-докладов;
- установлена и внедряется процедура подготовки и утверждения министром финансов РФ средне- и краткосрочного целеполагания и планирования в соответствии с внедряемым с 2007 г. переходом к бюджетированию по методу "скользящей трехлетки";
- показатели оценки эффективности деятельности территориальных органов Федерального казначейства сформированы и закреплены в должностных регламентах их руководителей;
- на основе процессного подхода (по международному стандарту ICO 9000 и национальному стандарту IDEFO) разрабатываются технологические карты и нормативы затрат рабочего времени по всем итеративным операциям, что ляжет в основу процесса создания административных регламентов выполнения соответствующих государственных функций;
- внедряется вертикально интегрированный механизм сквозного планирования деятельности как в центральном аппарате Казначейства России, так и в его территориальных органах;
- разработана и внедрена система перманентного мониторинга достижения целей, задач, а также показателей оценки эффективности деятельности различных подразделений ведомства;
- сформирована и согласована первая в Казначействе России ведомственная целевая программа, предполагающая развитие системы электронного документооборота между органами Федерального казначейства и администраторами бюджетных поступлений;
- начата работа по созданию системы риск-менеджмента, предполагающего анализ составных элементов операционных, финансовых и репутационных рисков с целью минимизации вероятности их возникновения и нивелирования негативных последствий в случае наступления соответствующих событий.
Для модернизации финансовой и контрольной составляющих БОР-системы в Казначействе России осуществляются поэтапная разработка и внедрение новой управленческой модели (рис. 1.1).
┌─────────────┐ ┌──────────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌──────────────┐ ┌───────────┐
│ 1. Цели, │ │2. Стандартизированные│ │ 3. Оптимизация│ │4. Организация│ │ 5. Система│
│ задачи, │ │ бюджетные │ │и распределение│ │ сметного │ │внутреннего│
│ показатели ├>│ проектировки, ├>│ финансовых ├>│финансирования├>│ контроля и│
│ оценки │ │ основанные на методе │ │ ресурсов по │ │ и его │ │ аудита │
│эффективности│ │нормирования расходных│ │ целевым │ │ мониторинг │ │ │
│ деятельности│ │ обязательств │ │ объектам и │ │ │ │ │
│ │ │ │ │ субъектам │ │ │ │ │
└─────────────┘ └──────────────────────┘ └───────────────┘ └──────────────┘ └───────────┘
Рис. 1.1. Элементы системы финансового обеспечения и контроля при использовании механизма БОР
В практическом плане такая работа была начата с факторов производства: от нормо-затрат труда на каждую индивидуальную операцию до материальных затрат по основной номенклатуре потребляемых ресурсов. Это тем более важно потому, что для повышения производительности труда государственных гражданских служащих необходимо сокращение объемов расходных обязательств, принимаемых Казначейством России за счет средств федерального бюджета (проведение внутриведомственной политики бюджетной экономии).
Главной задачей в отношении финансового обеспечения БОР-системы является разработка и внедрение модели управленческого учета. К сожалению, описание подобных моделей применительно к бюджетным учреждениям в отечественной литературе практически отсутствует. Однако в монографиях и статьях зарубежных авторов (особенно из стран, где вопросы БОР традиционно актуальны, таких как США, Великобритания, Австралия, Нидерланды, Швеция и т.д.) этому вопросу уделяется существенное внимание. Например, Йоста Юнгман (Министерство финансов Швеции) в качестве иллюстрации к проблеме управленческого учета приводит пример классификационной последовательности действий государственных органов в этой сфере. В направлении практического применения модели управленческого учета в Федеральном казначействе разработана единая схема формирования и исполнения бюджетных смет для всех подведомственных территориальных органов, внедрена система бюджетирования в разрезе администраторов бюджетных расходов центрального аппарата, опробован механизм каскадного декомпозирования целей и задач утверждаемой ВЦП во взаимосвязи с ее финансовым обеспечением.
Таким образом, ключевым институтом (центром издержек) в этой модели является администратор расходов - подразделение центрального аппарата Казначейства России или его территориальный орган, отвечающий за выполнение определенных бюджетных заданий и достижение показателей эффективности деятельности и наделяемый для этих целей определенными финансовыми и нефинансовыми активами.
Для повышения степени бюджетной транспарентности и реализации принципа равной доступности администраторов бюджетных расходов и территориальных органов Федерального казначейства к бюджетным средствам, а также для контроля корректности взаимоувязки направлений и объемов выделяемых финансовых ресурсов декларируемым целям и задачам соответствующих подразделений в Казначействе России в 2005 г. были созданы специальные институциональные субъекты - комиссия по финансовому планированию (для центрального аппарата федеральной службы) и балансовая комиссия (для работы с территориальными органами).
В число функциональных задач комиссий по финансовому планированию входят:
- формирование планов закупок (в разрезе администраторов бюджетных расходов) как необходимых ресурсных компонентов для реализации целей и задач подразделений Федерального казначейства;
- увязка планов закупок с кассовыми планами расходования средств федерального бюджета по гл. 100 "Федеральное казначейство" с выбором способов, а также графиками проведения тендерных процедур;
- создание действенного и гибкого механизма перенаправления "условно высвобождающихся финансовых средств" (например, образующихся за счет их экономии в результате проведения тендерных процедур) на достижение иных целей и задач;
- усиление конкуренции при распределении бюджетных средств, снижение коррупциогенности этого процесса и др.
Функциями балансовой комиссии Федерального казначейства являются:
- распределение на конкурентной основе средств федерального бюджета (в части бюджетов принимаемых обязательств) между территориальными органами Казначейства России исходя из установленных им бюджетных заданий;
- анализ балансовых показателей бюджетных учреждений с целью повышения эффективности расходования финансовых ресурсов и недопущения нарушений бюджетного законодательства.
С учетом глубины институциональных преобразований, вызванных внедрением в практику системы БОР, существенной трансформации требует и система ведомственного финансового контроля в Казначействе России . Важнейшими, однако, остаются прежние задачи: законное, целевое и эффективное использование бюджетных средств. После законодательного закрепления новаций необходимо существенно расширить как круг полномочий, так и инструментарий, применяемый органами внутреннего контроля федеральных ведомств. В Казначействе России эти преобразования предполагается проводить по следующим основным направлениям:
- внедрение механизмов проведения бюджетного аудита в отношении администраторов бюджетных расходов и территориальных органов (аудит эффективности расходования средств, риск-аудит, аудит контроля);
- трансформация подходов к реализации внутреннего контроля: от достаточно редко выполняемого комплексного последующего контроля к систематическому самоконтролю и регулярным камеральным проверкам, от документального к технологическому и административному с использованием программно-аппаратных средств и др.;
- смещение пространственных акцентов проведения контрольных мероприятий: передача полномочий Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства соответствующим подразделениям территориальных органов (при сохранении за Управлением ключевых позиций в отношении проведения регулярных - не реже одного раза в три года - комплексных проверок; создания методологии и методики контрольных мероприятий; проведения соответствующей аналитической работы; обучения и тренингов сотрудников и т.д.);
- повышение степени действенности и транспарентности контрольной работы, что достигается как за счет расширения объектов проверок (например, путем включения в них анализа выполнения ключевых индикаторов БОР - показателей оценки эффективности достижения целей), так и за счет публичного рассмотрения итогов проверочного мероприятия на специально созданном для этих целей контрольном совете Казначейства России.
Важнейшей задачей Казначейства России является процесс повышения квалификации сотрудников. Поэтому в учебные планы на 2007 г. помимо традиционных дисциплин включены такие темы, как процессное моделирование, система бюджетирования, ориентированная на результат, и т.п.
В целом положительно зарекомендовал себя и распределенный принцип организации учебного процесса: сотрудники, включенные в состав кадрового резерва на замещение руководящих должностей, проходят обучение и переподготовку в ведущих вузах Москвы и центров субъектов Федерации. Обучение основного контингента государственных гражданских служащих проводится дистанционно. По согласованию с Казначейством России преподаются учебные дисциплины, связанные с процессом внедрения БОР.
В результате предполагается повысить эффективность деятельности Казначейства России, а также адаптировать организации для решения задач как текущего, так и инновационного характера.
Условия и принципы формирования расходов федерального бюджета определяет бюджетная политика как составная часть проводимой государством финансовой политики на 2008 - 2010 гг., необходимо отметить, что прогнозируется существенное увеличение возможности государства по реализации общенациональных приоритетов (см. таблицу 1). По сравнению с ожидаемым исполнением в 2007 г. доходы федерального бюджета возрастут на 746,2 млрд руб. (12,1 %), расходы — на 1 074,9 млрд руб. (24,5%).
Таблица 1
Динамика основных параметров федерального бюджета
в 2007-2010 гг.
2007
(закон) 2008
(проект) 2009
(проект) 2010
(проект)
млрд
руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП
Доходы 6 965,3 22,3 6 644,4 19,0 7 465,4 18,8 8 089,9 18,1
Расходы, всего 5 463,5 17,5 6 570,3 18,8 7 451,2 18,8 8 089,9 18,1
В том числе непроцентные
5 306,6 17,0 6 382,4 18,2 7 238,6 18,2 7 842,8 17,5
процентные 156,8 0,5 187,9 0,5 212,6 0,5 247,1 0,6
Непроцентные расходы федерального бюджета в 2008 году в реальном выражении увеличатся на 12,4% (несмотря на снижение доходов в реальном выражении на 6,1%) и составят 18,2% ВВП, что на 0,4 процентных пункта ВВП выше, чем в 2007 году (закон). В 2008-2010 годах непроцентные расходы составят в среднем 18,0% ВВП против 16,0% в 2005-2006 годах.
В то же время следует отметить, что темпы роста непроцентных расходов федерального бюджета в 2007 г. в реальном выражении (17,4%) превышают прогнозируемые темпы роста ВВП. В результате объем непроцентных расходов федерального бюджета возрос с 15,4% от ВВП в 2006 г. до 17,0% от ВВП в текущем году и лишь в 2008 — 2009 гг. планируется его снижение до 16,6 — 16,8% от ВВП.
Таким образом, сформулированное в Бюджетном послании Президента Российской Федерации требование о том, что в среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики, реализовано не полностью, что в перспективе может потребовать внесения соответствующих корректив в бюджетную политику и бюджетное законодательство.
Вторая группа проблем посвящена исследованию действующего механизма санкционирования и учета расходов федерального бюджета в органах Федерального казначейства.
При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство. Таким образом, органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, выступают органы Федерального казначейства.
Полномочия и обязанности Федерального казначейства очень широки и не сводятся только к осуществлению управления операциями на едином счете федерального бюджета. Основной функцией Федерального казначейства является осуществление платежей в рамках исполнения бюджета. Казначейство является кассиром всех участников бюджетного процесса и осуществляет платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений.
В рамках реформирования бюджетного процесса принята новая инструкция Министерства финансов Российской Федерации по бюджетному учету от 10.02.2006 г. № 25н. В новый План счетов бюджетного учета для отражения операций по санкционированию расходов введен раздел 5 «Санкционирование расходов бюджетов».
Счета раздела 5 предназначены для ведения учета сумм лимитов бюджетных обязательств, принятых бюджетных обязательств, бюджетных ассигнований. Счета ведутся в течение финансового (бюджетного) года. Остатки по завершении финансового (бюджетного) года по счетам санкционирования расходов на следующий год не переходят.
Счета пятого раздела плана счетов не входят в баланс и в течение года показываются за балансом, являются пассивными и не отражаются в разделе «Финансовый результат деятельности учреждения». Исходя из этого контроль за данными счетами не осуществляется на уровне главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
По мнению автора, счета, отражающие санкционирование расходов бюджета, должны быть включены в балансы распорядителей и получателей бюджетных средств. Данные 5 раздела плана счетов необходимо отражать в главном отчетном документе – балансе на конец отчетного периода, т.е. каждый квартал, за шесть и девять месяцев. Это позволит значительно улучшить качество текущего контроля. При этом внешние и внутренние пользователи данными бюджетного учета будут иметь достоверную информацию о неиспользованных лимитах бюджетных обязательств и принимать соответствующие решения. Неиспользованные лимиты бюджетных обязательств являются показателями неэффективного использования бюджетных обязательств. Однако из года в год сумма неиспользованных лимитов не уменьшается.
В годовой отчетности данные о неиспользованных лимитах бюджетных обязательств также недостаточно контролируются. Поэтому необходимо разработать и ввести форму отчетности, отражающую информацию о лимитах бюджетных обязательств (утвержденных и использованных). Также необходимо составлять объяснительные записки, в которых должна быть отражена подробная информация о причинах неиспользованных лимитов бюджетных обязательств.
Значение текущего и последующего финансового контроля за процессом санкционирования расходов бюджета возрастает в связи с переходом на среднесрочное планирование, когда бюджет рассматривается и утверждается на три года, следовательно, такие показатели как ассигнования бюджетных обязательств, лимиты бюджетных обязательств и т.д., отражаемые в 5 разделе плана счетов «Санкционирование расходов бюджета», будут также утверждаться на три года.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
